中华建设网:PPP模式引活水 “一带一路”劲风吹
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发布时间:2017-06-02 10:19    作者:     浏览次数:     【字体:

中华建设网讯 5月14日、15日,举世瞩目的 “一带一路”国际合作高峰论坛在北京盛大召开,29位国家元首和政府首脑、多位国际组织负责人,130多个国家的约1500名各界贵宾共商大计、共绘蓝图。

在“一带一路”倡议实施的过程中,需要进行大量的基础设施建设,如果完全依靠政府投资几乎无法完成,因此提出“共商、共享、共建”的原则,目的是聚合各方力量,发挥各渠道优势,调动政府、企业和民间资本力量参与,实现共担责任和风险、共享建设和发展成果,因此,PPP模式是完成这个目标的较为理想的模式。

基建“缺水” PPP模式开源引活水

基础设施建设在“一带一路”倡议中占据了重要篇幅,在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中明确提出,要加强基础设施建设的互联互通,在尊重相关国家主权和安全关切的基础上,沿线国家宜加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接,共同推进国际骨干通道建设,逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络。

毫无疑问,在“一带一路”倡议的实施过程中,需要进行大量的基础设施建设,如果完全依靠政府投资几乎无法完成,但也不可能完全由社会资本来提供。

以亚洲为例,根据亚洲开发银行的最新预测 ,到2030年亚洲基础设施投资总额需22.6万亿美元,即平均每年需投入1.7万亿美元,而当前的融资渠道每年只能提供约4000亿美元。

因此,采用PPP模式来推动“一带一路”上的基础设施建设,是一个较为理想的模式。

PPP即政府与社会资本合作,政府通过社会资本高效完成政府公共部门的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。具体而言,就是政府与社会资本通过合同契约的形式,在基础设施建设及公共服务供给方面达成合作伙伴关系,实现利益共享、风险共担、长期协作,提高基础设施建设及公共服务供给效率,实现公众利益最大化。

PPP模式不仅可以对接“一带一路”倡议的融资缺口,提升全球资本配置效率,减轻政府财政压力,降低各主体风险,而且将对提高基础设施建设及公共服务供给水平和效率也有着良好的促进作用。

有调研报告显示,按照中国2015年的交通、水利、市政等基础设施投资约占全社会固定资产总投资20%计算,“一带一路”其他65个国家未来每年的基础设施投资需求介于1.8万亿美元至4万亿美元之间;按照国际惯例PPP项目总投资约占整个基础设施和公用事业投资的20%计算,“一带一路”其他65个国家未来每年的PPP项目投资需求介于0.4万亿美元至0.9万亿美元之间,PPP投资需求非常大。

从某种意义上来讲,PPP模式能够成功,将直接影响一带一路战略的执行速度。

PPP模式:与“一带一路”的天作之合

由于基础设施的建设与运营既具有公共物品的特征,也具有部分天然垄断特性,过去通常由政府单一投资与管理运营,但在相关国家财力拮据的情况下,传统模式缺乏可持续性。

而PPP模式作为一种市场化、社会化的供给公共产品和服务的创新方式,能够在过去主要由政府主导的基础设施领域实现“引资、引技、引智”,并构建起稳固的政府和社会资本合作伙伴关系,不但能够释放出社会资本的活力,缓解相关国家政府财政压力,弥补投资不足,还能够提高投资效率和质量,克服原有机制弊端等。

从项目属性上看,PPP项目与“一带一路”建设项目在项目属性上具有较高的同一性,均为政府公共投资项目。从项目特点看,均为资本密集型、长周期、高风险的大规模复杂项目,非常适合PPP模式。从目标要求上看,PPP管理方式符合“一带一路”倡议的利益共享、风险共担的合作原则;从融资需求上看,PPP模式能够较好地满足“一带一路”建设项目资本密集的需求。

此外,PPP模式强调平等合作,履行契约精神,这也是推进区域乃至全球一体化进程的精神要旨,符合构建公开、公平、公正市场的内在逻辑,同时也有助于加快相关国家的市场化进程,从而推动形成缓解建设资金压力、落实合作发展机制、克服原有机制弊端的良好投资发展环境。

PPP模式的核心特征之一是风险分担。构建良好的风险分担机制不仅有助于隔离PPP项目的经营风险,降低项目本身运营的不确定性,还有利于借助风险分担机制理顺跨国PPP项目蕴含的多重互动关系。同时,有效的风险分担还可产生激励约束效果。

在PPP模式中,政府和社会资本不但实现资本融合,而且事实上在公共产品提供方面形成委托代理关系。政府适当承担更多的项目风险,被认为是社会资本责任体系的一项重要内容,社会资本必须提高管理水平和经营业绩,并采取包括信用保险、完工担保、财产保险等在内的保障措施,运用金融体系进一步覆盖风险暴露。

这种跨国的风险分担机制会对所在国家或地区的市场观念、行为准则、能力建设等各方面带来外部刺激,进而推进国际准则和标准发展,推动区域合作向纵深发展。

运用PPP模式对接“一带一路”基础设施建设可以推动基础设施全生命周期管理,提高运营维护能力,并兼顾短期利益与长期发展。

PPP模式主张全生命周期管理,为了实现预期利润,社会资本会充分发挥其在运营管理方面的技术、人力和资源优势,从而推动基础设施运营能力取得长足进步,为基础设施的发展提供持久、稳定的动力。此外,在更广领域、更长时间里推广PPP模式的应用,还有助于推进“一带一路”国家的市场化进程、改善“一带一路”相关国家投资环境,推动制度建设、帮助我国政府和社会资本融入当地特色文化、获得当地的认同,等等。

势头迅猛 “一带一路”PPP项目遍及五大洲

随着我国“一带一路”战略的推进,PPP模式的重要性日益显现。中国工程咨询协会副会长陈晓星表示:“未来'一带一路'发展的关键点就在于设施的联通,尤其是基础设施的联通。而基础设施的联通的关键点又在于以PPP融资模式解决部分基础设施建设所需资金。

由于'一带一路'国家在能源、交通、宗教、文化、经济状况等方面都千差万别,因此我们可以有效利用自身在资金、技术、管理方式等方面的比较优势,为'一带一路'国家补齐发展短板,同时还可以获得稳定个经济效益。”前不久,国家发改委会同13个政府部门建立了“一带一路”PPP机制,和沿线国家加强合作,积极推广PPP模式,鼓励和帮助中国企业走出去,推动相关基础尽快落地。

从2013年以来,我国促进“一带一路”沿线国家经济发展、社会进步、民生改善的基础设施和公共事业PPP项目,已经覆盖了5大洲,涉及25个国家。

从地区分布来看,已申报的项目覆盖了亚洲、欧洲、非洲、南美洲、大洋洲5个大洲,涉及25个国家,其中亚洲14个国家,欧洲6个国家,非洲2个国家,南美洲2个国家,大洋洲1个国家。既有英国、德国、澳大利亚等发达国家,也有埃及、柬埔寨、巴基斯坦、孟加拉等发展中国家。

从项目类别来看,包括水电站、光伏电站、油气管道、清洁燃煤电站等能源项目,机场、港口、码头等交通运输项目,网络安全、光缆传输、政府光纤宽带等信息化项目,还有河道综合治理、垃圾发电、清洁水等环境保护项目,同时也包括产业新城、经贸合作区、空港产业园等园区类项目。

进入到2017年以来,PPP与“一带一路”的融合,使得基建规模和落地率都呈现快速上升,如中国与印尼合作的雅万铁路,中俄共同设计的莫斯科-喀山高铁项目均是采用PPP模式,使得参与建设PPP项目的上市公司业绩也都得到了显著改善。

风险需防范 制度需完善

虽然PPP模式优势十分明显,但风险同样需要防范。中国对外承包工程商会会长房秋晨认为,在政策层面,国内尚未就境外PPP投资业务专门立法保护,我国虽然与许多国家签署了双边投资保护协定、避免双重征税的协定,但在实际操作中企业往往会遇到各种各样的困难,国家缺少有效手段保障企业的应得权益。

此外,目前国内大多数银行等金融机构在支持对外投资项目方面采取相对谨慎的态度,在担保要求和资金模式方面的创新力度不足。企业一直呼吁的“项目融资”的模式在实践中应用甚少,相对于投资周期长的境外PPP项目,金融机构更倾向于资金回报率高的资源类项目或风险低、见效快的承包工程项目。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康则表示,在“一带一路”实施大方向和相关制度建设框架下,要关注和PPP相关的法治建设、投融资合作、金融合作、风险防范工作和信用培育工作,特别是高度重视PPP的机制创新与完善。

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